山西开始着力偿还生态欠账　推行并落实主体功能区规划

    前不久,山西省出台了《山西省主体功能区规划》。根据这一规划,在今后的工作中,该省将根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,并据此明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。其规划目标是:到2020年,针对大规模高强度的工业化城镇化开发,基本形成以重点开发区域、限制开发的农产品主产区、限制开发的重点生态功能区、禁止开发区域为主要类型的主体功能区格局。这意味着山西开始着力偿还生态欠账。

　　这意味着,在这个涵盖山西全省119个县市区的主体功能规划中,将实行分类管理的区域政策,形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制,促进不同区域间基本公共服务均等化,优化产业、基础设施、社会设施、人口等空间布局,实现人与自然协调发展。人口向重点开发区域集中,工业向重点开发区域聚集,而限制开发的农产品主产区将要把主要精力放在农业上,同时限制开发的重点生态功能区最主要的任务是提升生态环境,禁止开发区域保护就成了关键。

　　因为牺牲了GDP,山西省将建立限制开发地区基本财力保障机制,逐步完善基层政府基本财力保障制度,增强农产品主产区和重点生态功能区内市县政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

　　属于限制开发区域占到全省一半的低收入或者贫困县,财政今后将不再为“吃饭”发愁。在新功能区划多项政策的护航下,这些县不仅有得“吃”,而且有得用。在“无工不强”的诅咒中,贫困县域照常过得体面。

　　连日来,记者深入临汾市西山连片贫困县域调查,发现这项功能区规划的相关政策晚实施一天,贫困县域的生态环境就会多破坏一天,他们的财政就要煎熬一天。

　　政策:功能划区 发展各异

　　6月,山西省启动新一轮采煤沉陷区治理,力争到2020年完成65.5万居民搬迁,110多万居民所居危房得到维修加固。山西因煤而兴,因煤而困。全省因采煤造成的采空区面积达5000余平方公里,其中沉陷区面积约3000平方公里。而采空区一度讹传为全省1/8的面积,甚至1/3的面积。

　　不仅煤炭,山西保有资源储量居全国前十位的矿种有36种,其中煤层气保有资源储量1825.16亿立方米,占全国保有资源储量的88.2%;铝土矿保有资源储量14.16亿吨,占全国的36.5%。

　　长期以来,大量的资源开采使得山西原本脆弱的生态资源压力重重,有些地区环境承载已经到了极限。

　　为了抓住产业转移、综改试验、中部崛起的战略机遇,发挥“浅内陆、近沿海”的区位优势,经过多年研究,今年4月,山西省终于抛出《山西省主体功能区规划》。

　　按照形成生产空间高效、生活空间舒适、生态空间宜人、能矿空间集约的合理空间结构布局的要求,该规划将全省区域内主体功能区划分为国家级和省级两个层级,分别包括四种功能区:重点开发区域、限制开发的农产品主产区、限制开发的重点生态功能区和禁止开发区域。按县域面积统计,全省重点开发区域占省域面积的20.15%;全省限制开发区域(农产品主产区和重点生态功能区)占省域面积的79.85%。其中,限制开发的农产品主产区占省域面积的28.65%,限制开发的重点生态功能区占省域面积的51.2%;全省禁止开发区域面积初步统计为2.03万平方公里。禁止开发区域以自然或法定边界为基本单元,分布在其他类型主体功能区域之中(约占全省面积的12.98%)。

　　从国家级层面而言,形成了包括17个县市区的国家级重点开发区域,主体部分为太原市区,晋中、忻州、吕梁部分县(市、区)。该区域是在省际间区域或全国层面以提供工业品和服务产品为主体功能的城镇化地区,也正是太原城市群的范围。

　　国家级限制开发的农产品主产区包括22个县市,主体部分为汾河平原农产品主产区。该区域是在全国层面以提供农产品为主体功能的地区。

　　国家级限制开发的重点生态功能区包括18个县。其中多数县属于黄河西岸的贫困县。

　　这个规划解释:开发特指在这类区域限制或禁止进行大规模高强度的工业化城镇化开发,并不是限制或禁止所有的开发行为。

    将一些区域划为限制开发区域,并不是限制发展,而是为了更好地保护这类区域的农业生产力和生态产品生产力,实现可持续发展。主体功能不等于唯一功能。主体功能区中的工业化城镇化开发,更多的是“片”上的开发。一些能源和矿产资源富集的地区被划为限制开发区域,并不是要限制能源和矿产资源的开发,而是应该按照该区域的主体功能定位实行“点上开发、面上保护”。

　　但是,在主体功能的指引下,通过财政、投资、产业、土地、人口、环境等政策,实行分类管理,单一的经济目标不再是各县域的主要目标。

　　可以见得,未来的山西县域,差异化将更加明显,曾经“没有工业不强,没有农业不稳,没有第三产业不活”的指挥棒,将被典型的区域功能的实现所取代。

　　调查:县域差距拉大,穷县“吃饭财政”捉襟见肘

　　从太原沿大运高速公路的黄金通道一路南行,一个半小时后,就会到达汾河边上的一座资源型城市——霍州。便捷的程度可以想象,但它的邻居汾西县就是另外一番景象了。从霍州到达汾西县城,20公里的路程需要在山间公路上盘旋将近一个小时。虽然距离这条黄金通道近在咫尺,但因为财力不足,汾西县甚至没有能力修一条与外界相连的快速通道,一旦遇到暴风雪,大雪封城,汾西县几乎成了孤岛。

　　在晋南的临汾市,汾西、隰县、蒲县、永和、大宁、乡宁、吉县被称为“西山七县”,长期以来,这里几乎成了同山西省忻州市“西八县”齐名的贫困县。忻州市的静乐、宁武、神池、五寨、岢岚、河曲、偏关、保德等八个县同样地处忻州市的西部地区,都是集中连片、生态脆弱、农业生产落后的贫困山区县。

　　然而,得益于鄂尔多斯东缘煤田和宁武煤田的兴起,忻州的“西八县”多数已经迅速发展成经济强县,保德、河曲、宁武财政收入已经迈入十几亿级,而偏关、静乐、岢岚等县财政收入也已经超过3亿元。

　　临汾市的“西山七县”除了乡宁、蒲县依靠煤炭发展迅速外,其他县依旧困难,永和、大宁、隰县的财政收入长期在几千万元内徘徊。这三个贫困县的条件与汾西相差无几。

　　永和县通讯组的负责人告诉记者,2011年全国有个水利工作现场会在该县召开,全县大小宾馆愣是没有办法满足接待,只好用大巴车把与会人员送到周边的县里住宿。

　　同样,汾西县因为召开扁桃产业的现场会,县里最好的宾馆只能选择在楼顶搭建的餐厅里开会,一场大雨把会场漏了个稀里哗啦。

　　在汾西一名基层官员眼中,如果能够拥有像洪洞县城一段街道,就满意了。事实上,当被给予太多期待的汾西大道终于正式开工建设时,还是没有办法与同样是邻居的洪洞县城相比。在经济上,洪洞县180亿元的地区生产总值是汾西县18亿元的10倍。

　　汾西贫困的关键因素是没有工业。

　　在汾西人的记忆中,这个不大的山区小县曾经坐拥煤机厂、机械厂、酒厂、卷烟厂、食品厂、多座铁厂、铝厂、化肥厂、石膏厂等,还有多座县营煤矿。

　　然而,时至今日被山西煤炭运销公司整合的五座煤矿一直在搞基建,唯一取得开采证的地下开采类企业石膏矿陷于停产。更让汾西人接受不了的是县里唯一的大型企业煤气化公司去年年底也倒闭了,留下一栋没有建设完的楼房和一个正在进行的技改项目,以及近千名失业人员。大量人员的外出务工,让县城也越来越空。

　　其实,为了招商引资,汾西县一直不遗余力。2013年11月,汾西(北京)招商引资推介会在北京举行,并且宣布签订了9个合作意向书和框架协议,总投资90多亿元。然而,在2012年就签订意向书的高端铝质耐火材料项目和3000kt化学氢氧化铝项目两年来一直没有实质性的进展。

　　“招商引资,要么招不来,要么不落地,反倒消耗了很大精力、财力。”有官员坦言,“过去是交通不便,现在高速公路快开通了,客商还要政商环境、上下游产业集群。我们被越落越远。”招商引资似乎成了一种诅咒,自然资源已经没有任何吸引力。

　　在大宁县,政府很少提工业项目招商计划的事,同样在永和县,近年来全县一直在期待着一个煤层气项目的上马。

　　这与汾河沿线的霍州、洪洞、襄汾根本无法对比。

　　如今,临汾市“西山七县”等多个正在为招商发愁的县被规划成了限制开发区域的重点生态功能区,基本财政得以保障的前提下,社会基础设施、公共服务也开始得以改善。

　　没有了招商引资发展经济的压力,社会管理将会迎来大的提升。

　　目标: 兼顾点县域大统筹面

　　按照《山西省主体功能区规划》,全省重点开发区域中,国家级的县市区16个,省级的20个,共36个,占全省面积的1/5。重点开发区域涵盖了太原都市圈和三大城镇群,包括11个市的主城区外,还有太原的清徐县、古交市;晋中的介休市、平遥县;吕梁市的交城县、文水县、汾阳市、介休市;临汾的侯马市;长治的潞城市、长治县;运城的河津市、闻喜县。

　　少数的一些县市区能否托起全省工业化和城镇化的重担?其他一些限制开发的农产品主产区虽然被限制开发,但是发展基础较好,工业体系完备,可否进行相应的开发?山西的煤炭资源几乎遍布全省,是否应该让路主体功能?

　　在采访中,记者发现,虽然很多县市未被列入重点开发区域,但是多年来大规模的工业化和城镇化并不落后。因为两条高速公路纵横交错,洪洞县成为山西省唯一拥有环城高速公路的县。过去五年,大县城框架已经形成。同时,工业转型抢得先机,形成了五大特色工业园区,成为山西资源型县域成功转型的代表。

　　和洪洞县一样,长治市的襄垣县、晋城市的高平市、晋中市的灵石县、忻州市的代县、朔州市的平鲁区,都在煤炭的基础上发展了多个工业园区或高科技园区,城镇化建设先人一步。在传统的农业大县,太谷县、祁县、原平市、临猗县、稷山县,虽然没有能源做基础,但也没有了转型的压力,新型工业的发展反倒更加轻松。如今,临猗的飞地经济、祁县的玻璃产业等已经成效显著。

　　为了既面向未来大的功能区规划,又做好既有发展成就的小文章,这个规划选择65个县城所在镇和82个经济基础较好、发展潜力较大的重点城镇(乡)进行重点开发,形成散布全省的“点状开发”格局。

　　按照统筹兼顾,点面结合的原则,《山西省主体功能区规划》将构建“一核一圈三群”为主体的城镇化战略格局,引导人口和产业向发展条件好的河谷盆地相对集中,加快发展太原都市区和都市圈,培育壮大晋北(大同—朔州)、晋南(临汾—运城)、晋东南(长治—晋城)城镇群,构建“一核、一圈、三群、多点”的城镇化格局;构建以六大河谷盆地为主体的农业发展战略格局,形成不同功能,生态各异的农产品供应区域;构建以“一带三屏”为主体的生态安全战略格局,建设以黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区和京津风沙源治理区为主体的生态治理带,以吕梁山为主体的黄河干流和汾河源区生态屏障带,以太行山为主体的海河主要支流源区生态屏障带,以太岳山、中条山为主体的沁河、涑水河与黄河干流源区屏障带;构建“点状开发”的生态友好型能矿资源开发格局,突出“小点上开发、大区域保护”,坚持资源开发与生态环境的保护、修复并重,坚持“开发一点、修复一点、保护一片”,缓解资源开发对区域生态环境的压力。

　　如果《山西省主体功能区规划》的多项政策措施得以完善并贯彻执行,将会呈现景观不同、发展各异、相互平衡、互惠互利、全省统筹的县市区发展格局,山西县域经济将翻开崭新而生动的一页。