关于建立综合性海外维权部门的建议

   随着“走出去”战略的实施，我国逐渐在抓住经济全球化的历史机遇中崛起。在享受国内生产总值不断增长，对外贸易持续扩大，吸收外资规模保持领先等由全球化带来的利益的同时，我们必须看到，近年来我国海外利益也面临政治危机、投资风险、劳工安全、意外事件以及恐怖主义等方方面面的威胁。而在维护海外利益时，我们的外交又遭遇了诸多困境。所谓海外利益实际上就是“境外的国家利益”，是国家利益的海外延伸，属于国家利益的组成部分，包括海外政治利益、海外经济利益、海外文化利益，以及为维护这些利益而相伴的海外安全利益。境外中国公民和侨民以及相关机构、企业等是中国海外利益的载体。近年来我国公民在海外权益遭受侵害的现象与人身安全受到威胁的紧急事件不断增多。周边国家政局动荡波及到当地华侨的合法权益，如越南在今年上半出现的排华运动；重大意外事故，如马航370的失事使中国遭受严重损失；恐怖袭击事件使中国游客的人身安全遭受巨大威胁，如肯尼亚“西门”购物中心恐怖袭击导致我国公民1死1伤；还有社会治安问题，如抢劫、盗窃等犯罪行为导致中国公民人身安全和财产权益受损。此外由于我国公民自身行为不当，特别是违反当地法律法规、风俗习惯、宗教禁忌，比如在国际旅行中非法携带象牙制品，在穆斯林国家携带酒精饮料入境等行为造成的冲突矛盾凸显。

　　在发生这些事件之后，我国的应急处理机制却显得乏力疲软，外交理念落后、被动应急的工作模式、危机处理缓慢的工作机制和制度安排等等都成为了海外维权的障碍。目前中国公民和企业海外“安全网”承受的压力越来越大，面临的困难和挑战越来越多。第一，法律法规不健全。国内各部门职、权、责划分不清，政府与公民权利义务没有规范，不少案件处理起来依据不足，解决不力。面对愈来愈严峻的局势，中国对海外公民的保护仍然无明显进展。虽然政府非常重视海外公民的权益，外交部也成立了涉外安全司，但主要负责讯息沟通与协调工作，没有具体的应对策略。第二，缺乏综合性的海外维权部门。海外人士维权手段单一，主要依靠外交保护和领事保护，其他应急处理机制等“硬实力”建设明显滞后。同时现存工作机制不完善，在统筹地方政府、企业和社会力量方面明显不足，在预防性工作和战略规划方面发挥的作用不够。第三，缺乏配套性性保障措施。中国海外利益发展之快超出预期，而与之相配套的国家层面的整体规划、政策规范、人员配备、应急处置、教育培训等综合性保障措施远未跟上。第四，缺乏专业化的海外维权应急管理人员。海外维权长期处于“小马拉大车”的状态。工作投入不足，经费投入不足，主管机构级别低，人员严重缺乏且专业化程度不高，不能很好地进行维权工作。据了解，外交部领事司目前仅有120名工作人员，驻外使领馆的领事官员也不超过500名，而2013年中国内地居民出境达9818万人次，1名领事官员平均要服务近20万人次海外中国公民，而美国、日本、俄罗斯、英国分别是0.6万、1.2万、1.3万和2.9万人次。无论是与其他国家相比，还是与时代发展的需求相比，领事工作人员都严重缺乏。

　　在此建议建立一个多层次、立体化的安全保障体系，而在国家层面建立专门的综合性的海外维权部门是其重中之重，外交保护和领事保护工作不再是一般性的外交事务，而应上升至国家安全的核心层面。可由外交部牵头，主要部门参与构建海外维权部门。尤其是涉及国家安全、军队、海事、民防、旅游、移民等的相关部门都应参与其中。主要应包括以下几个方面：

　　一是注重综合性海外维权部门的应急保护机制构建。目前我国已初步建立领事保护应急机制，但由于其并没有法制化与体系化，多采用发生突发事件后临时启动的方式应对，容易造成信息沟通不畅，处理效率低等问题。综合性海外维权部门着重设立应急预防相关职责部门，通过应急准备、紧急事件预防、应急响应和事后恢复等全过程的应急管理，领导和支持国家应对各种海外利益受损的事件，以提供最大程度的救助，减少人员伤亡和财产损失。

　　二是加强参与部门的协调机制。在具体案件的实施中，各相关机关只有紧密默契地配合，方能最好地发挥海外维权的机能。可将涉及海外利益的事件依严重程度划分不同的等级，根据程度确定不同机构进行处理，如特别重大的意外事件，涉及人数众多，波及范围广泛，关系国家利益等，应由外交部有关职责小组牵头解决协调。一般重大，普通事故则有相关机构在自己在职责范围内处理。同时创立符合市场经济规律的海外利益保护产业链和保障网络，充分发挥民间力量优势，鼓励保险机构开发更多的海外消费保险产品，将相关风险化解在可控范围之内。

　　三是构建双、多边安全合作管道和机制。注重加强与周边国家的协作。由于涉及到两个国家之间的事务，对于我国与事发国家建交的情况，我们应及时调用事发地周边的可以利用的资源对我国在事发地的公民进行紧急撤离，在中国没有正式领事馆的国家此点显得尤为重要，寻求周边国家的帮助协作，借助于周边国家领事馆的帮助是最可行的方案。海外综合维权部门应积极进行周边国家相关部门的衔接。

　　四是培养一批专业化的海外维权管理人员。相应的专业团队应当由外交部和其他部委共同组成，其他部门比如国资委、民航局、交通运输部、商务部、中国气象局、财政部等也应有相关人员加入。在突发性的事件中，专业化的应急团队有助于专注高效地投入救助和保护，具体可包括组建相应的研究团队，对相关人员进行定期的培训，与其他国家进行交流合作、进行模拟演习等多种方式。